第303章 强化对监察委员会检察监督的理论审思与实践进路 (2/2)

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47条的规定，检察机关享有对监察委员会移送案件的补充侦查权。根据上述规定，检察机关可以对监察委员会移送的所有案件进行补充侦查，这在某种程度上意味着检察机关可以对所有职务犯罪案件进行侦查，这“似乎”拓宽了我国《刑事诉讼法》第19条规定的检察机关立案侦查范围。但是，检察机关的这一补充侦查权不是立案侦查权，且是有限制条件的：一是不能主动行使，只能对监察委员会移送的案件进行补充侦查，即检察机关只能主动对我国《刑事诉讼法》第19条规定的上述案件进行立案侦查，对其他职务犯罪案件则无权主动进行立案侦查，只能被动地进行补充侦查。并且如果是监察委员会移送的我国《刑事诉讼法》第19条规定的上述案件，检察机关也只能被动进行补充侦查。二是不能优先行使，即“退回补充调查”在顺序上优于“自行补充侦查”，且只有在“必要时”才能行使。

    那么，在国家监察体制改革背景下，在检察机关职务犯罪侦查部门和职权已经转隶到监察委员会的情况下，为什么我国《刑事诉讼法》和《监察法》依然会赋予检察机关一定职务犯罪侦查权？答案主要有两个：其一，发挥检察机关优势，配合监察委员会开展反腐败工作。检察机关拥有长期的职务犯罪侦查经验，在对某些职务犯罪案件进行侦查方面具有天然的优势，通过对上述案件进行立案侦查，可以配合监察委员会开展反腐败工作。例如，我国《刑事诉讼法》第19条规定的上述职务犯罪，都是检察机关在开展法律监督工作中容易发现的职务犯罪，若由检察机关直接立案侦查，往往更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实，且有利于节约司法资源。其二，发挥检察机关法律监督职能，对监察委员会进行监督。检察机关作为法律监督机关，其行使职务犯罪侦查权的目的，主要是服务于法律监督活动，对监察委员会进行监督。具体言之：一是检察机关的职务犯罪侦查权本身就具有监督性，这是由检察机关法律监督机关的性质决定的，这一点不同于公安机关和国家安全机关等其他国家机关享有的侦查权。检察机关作为法律监督机关，其行使的职务犯罪侦查权、批捕权、提起公诉权等所有职权，都是服务于法律监督活动的，也都是检察机关法律监督职能发挥的重要体现。二是检察机关享有对监察委员会移送案件的补充侦查权，既可以弥补监察委员会调查权不足之处，也可以对监察委员会调查权进行有效监督。尽管检察机关只有在“必要时”才能对监察委员会移送的案件行使补充侦查权，但“必要时”恰恰说明了检察机关行使补充侦查权的重要意义。一方面，检察机关在对监察委员会移送的案件进行审查时，既熟悉案件事实，也掌握证据的薄弱之处，由其行使补充侦查权，可以尽快形成完整证据链，节省司法资源；另一方面，检察机关在行使补充侦查权时，必然要涉及到对监察委员会移送案件部分事实和证据的重新审查，相当于检验监察委员会前期调查活动有无遗漏和错误，客观上达到了监督监察委员会调查活动的效果。综上所述，根据我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定，无论是检察机关享有的对部分职务犯罪的立案侦查权，还是检察机关享有的对监察委员会移送案件的补充侦查权，都对监察委员会的调查权产生了一定的监督作用，都在客观上起到了监督监察委员会的效果。因而，强化对监察委员会的检察监督，既符合《刑事诉讼法》和《监察法》立法精神，也可以实现与《刑事诉讼法》和《监察法》相关规定的衔接。

    三、难题与障碍：强化对监察委员会检察监督的挑战性

    尽管强化对监察委员会检察监督有其必要性和可行性，但是需要我们正视的是，目前强化对监察委员会检察监督还缺乏完善的法律依据和健全的体制保障，特别是在当前国家监察体制改革的背景下，监察委员会无论在权力资源配置还是在政治法律地位方面均具有相对优势，这就致使强化对监察委员会检察监督还面临一些难题与障碍。正如有学者指出：“监察体制改革中相关立法对于监察委员会监督的举措规定较为笼统，使得具有宪法规定法律监督机关地位的检察机关，难以对政治地位相对较高、权力相对集中的监察委员会实施检察监督。”

    （一）国家权力体系重新构造中检察权与监察权的不平衡

    伴随着国家监察体制的改革，我国的政治体制也得到了重大变革，一方面，监察委员会作为我国新型的国家机关得以创设，并成为了与我国行政机关、审判机关、检察机关相并列的独立类型的国家机关，从而使我国的政权体系由人大之下的“一府两院”变革为了“一府一委两院”；另一方面，监察权作为我国的新型国家权力得以创制，并成为了与立法权、行政权、审判权、检察权相并列的第五种国家权力，从而使我国的国家权力体系得到重新构造，由之前的“四权”体系即立法权、行政权、审判权、检察权变革为了新“五权”体系即立法权、行政权、监察权、审判权、检察权。但是，为了实现对公权力和公职人员监督的全覆盖，并增强监督的有效性，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，国家监察体制改革打破了原有相对平衡的“四权”结构，不仅创制出高阶而独立的监察权，还使监察权在与检察权等其他“四权”的博弈中占据了相对优势的地位，形成了内部不平衡的国家权力体系。再加上监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，占据了更多的政治资源，其政治地位实际高于法律地位，这就进一步加剧了监察权与检察权等其他“四权”的不平衡状态。

    具体言之：其一，监察权优位于检察权等其他“四权”，对检察权等其他“四权”形成了实质性监督。这里需要说明的是，尽管监察委员会只是对“人”即所有行使公权力的公职人员进行监察，并不能直接对其他国家机关进行监督，但监察委员会监督的是公职人员行使公权力的职务行为，一旦公职人员职务行为出现了违法或犯罪问题，便意味着公职人员行使的公权力出现了违法或犯罪问题，因而，监察委员会对公职人员的监察实际上相当于监察权对检察权等其他“四权”的监督。正是在这个意义上，可以说监察权对检察权等其他“四权”形成了实质性监督。其二，检察权等其他“四权”虽然可以在某些方面监督监察权，但如前所述，检察权等其他“四权”对监察权的监督作用还是比较有限的，不仅不能对监察权形成有效监督，还不能形成监督闭环。

    （二）强化对监察委员会检察监督可能面临的难题与障碍

    在检察权与监察权处于不平衡地位的情况下，强化对监察委员会的检察监督难以避免会出现一些难题与障碍。具体言之：

    其一，检察机关难以对“位高权重”的监察委员会开展监督。如前所述，为了确保监察权对其他公权力的有效监督，我国国家权力体系重新构造中赋予了监察权以更优势的地位，从而造成了监察权与检察权不平衡的状态。再加上监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，其实际政治地位高于检察机关。在这种情况下，检察机关自然难以对地位和职权都优于自己的监察委员会开展有效的监督。我国理论界与实务界之所以担心会出现由传统的“侦查中心主义”异化而来的“调查中心主义”，主要就是因为监察委员会“位高权重”，检察机关、审判机关、执法部门难以对其进行有效监督。

    其二，检察机关对监察委员会开展监督可能面临“权力对冲”的难题。如上所述，监察委员会对检察机关公职人员的监察，相当于监察权对检察权形成了实质性监督。而在这种情况下，由监察委员会对检察机关的公职人员进行监察，再由检察机关对监察委员会开展监督，不可避免会造成“权力对冲”，影响检察机关对监察委员会的监督效果。另外，由于监察权具有复合性，内在的整合了行政监察权、检察权中对公职人员职务犯罪行为的法律监督权等，本身具有司法权的要素，呈现出准司法权的属性，再加上监察权已经嵌入到职务犯罪案件的司法程序中，并凭借其优势地位呈现出主导职务犯罪案件司法程序的态势，这就与检察机关的检察权形成了一定的“权力对冲”，会在某种程度上影响检察机关对监察委员会开展监督。

    其三，检察机关对监察委员会开展监督可能面临“法法衔接不畅”的问题。由于国家监察体制改革必须在法治框架内进行，必然要涉及到大量立法或修法问题，因而，实现“法法衔接”是国家监察体制改革法治化的内在要求。但由于国家监察体制改革尚处于初步阶段，许多深层次体制问题尚未理顺，“法法衔接”还没有完全实现，导致检察机关对监察委员会开展监督可能面临“法法衔接不畅”的问题。譬如，监察委员会的立案和调查活动只适用《监察法》，而不适用其他法律，且《监察法》与《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等其他法律没有完全实现有机衔接，这就导致检察机关既不能依法对监察委员会的立案和调查活动进行监督，也无法形成监督闭环，自然会影响检察机关对监察委员会监督的效果。

    四、体制设计：强化对监察委员会检察监督的实践进路

    目前，强化对监察委员会检察监督已在理论界与实务界达成了一定共识，但是我们应如何强化对监察委员会检察监督呢？梳理理论界与实务界的相关建议，笔者认为，强化对监察委员会检察监督的体制设计主要应包括四个方面：一是现有的由检察机关对监察委员会移送的案件进行依法审查、批准逮捕、提起公诉。二是由检察机关对监察委员会立案进行监督。三是由检察机关对监察委员会调查活动进行监督。四是由检察机关对监察人员职务犯罪进行立案侦查。由于前面已对第一个方面的内容进行了阐述，这里仅对后三个方面内容进行论述，具体说来：

    （一）由检察机关对监察委员会立案进行监督

    立案是监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件的前提和首要环节，如果能对监察委员会的立案进行监督，就会有效杜绝“该立案而不立案”、“不该立案而立案”的问题，就会从源头上防范监察委员会滥用监察权。但是，根据我国《监察法》和《刑事诉讼法》的相关规定，目前检察机关无权对监察委员会的立案进行监督，只能通过事后监督的方式对监察委员会立案进行间接监督，这就使监察委员会的立案缺乏有效的外部监督，可能出现违法立案或不立案的问题。所以，为强化对监察委员会检察监督，有必要对监察委员会立案进行监督。正如有学者指出：“在监察与司法衔接环节，应当重点强化检察权对监察权的再监督，明确规定检察机关对监察机关展开立案监督。”但是，为了保障监察委员会能够集中统一、权威高效的开展反腐败工作，检察机关对监察委员会立案的监督应保持适度谦抑和尊重的态度，不能对监察委员会所有的立案都进行监督，只能在一些特殊情形下对监察委员会立案进行监督，且检察机关对监察委员会立案的监督只是一种程序性的监督，而不是基于领导关系的一种实体性监督，其监督的效果只能启动监察委员会内部的纠错程序，而不能自行处置决定。

    那么，检察机关如何对监察委员会立案进行监督呢？笔者认为，可以借鉴《刑事诉讼法》第113条的规定，进行如下设计：检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，或者审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查，向检察机关提出的，检察机关应当要求监察委员会说明不立案的理由。检察机关认为监察委员会不立案理由不能成立的，应当向监察委员会提出立案的检察建议。这就涵盖了检察机关可以对监察委员会立案进行监督的几种特殊情形。具体言之：一是检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，此时检察机关可以对监察委员会立案进行监督。根据我国《监察法》第34条的规定，检察机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会，由监察委员会依法调查处置。此时，检察机关可以依据自己掌握并移送到监察委员会的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，对监察委员会是否应立案调查做出判断。如果检察机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查的，检察机关就可以对监察委员会立案进行监督。但由于检察机关并不掌握所有的公职人员涉嫌职务违法或职务犯罪的问题线索，其并不能从一般意义上对监察委员会是否应立案调查做出判断，所以检察机关不能对监察委员会所有的立案都进行监督。二是审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会对应当立案调查的案件而不立案调查，向检察机关提出的，此时检察机关可以对监察委员会立案进行监督。根据我国《监察法》第34条规定，审判机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委员会，由监察委员会依法调查处置。但如果监察委员会经审查后不予立案调查的，而审判机关、公安机关、审计机关等国家机关认为监察委员会应当立案调查的，此时可以向检察机关提出，由检察机关对监察委员会立案进行监督。最后，需要指出的是，检察机关对监察委员会立案进行监督，应当要求监察委员会说明不立案的理由，如果认为监察委员会不立案理由不能成立的，应当向监察委员会提出立案的检察建议，启动监察委员会内部的纠错程序。而不应像监督公安机关刑事立案一样，直接通知监察委员会立案，以保障监察权运行的权威性和高效性。

    （二）由检察机关对监察委员会调查活动进行监督

    为了避免出现由过去“侦查中心主义”异化而来的“调查中心主义”，就必须强化检察权对调查权的监督，即应由检察机关对监察委员会调查活动进行监督，以防范监察委员会在调查活动中违法行使职权，保障被调查人合法权益。但根据我国现行法律规定，监察委员会调查活动只适用《监察法》，而不适用其他法律，检察机关无权对监察委员会调查活动开展监督。在这种情况下，监察委员会的调查活动就成为了监察委员会的内部活动，尽管其有严格的内部监督制约机制，但在缺乏外部有效监督的情况下，其就有可能出现滥用调查权、侵犯被调查人合法权益的情形，特别是在监察委员会可以采取限制人身自由的留置措施的情况下，更可能会如此。因而，将监察委员会调查活动纳入检察监督范围，不仅符合权力制约原则的要求，也符合检察机关法律监督机关定位。且“从检察机关充分履行法律监督职能来讲，……检察机关应当依法有权对反腐败特别调查实施监督。”

    那么，检察机关如何对监察委员会调查活动进行监督呢？笔者认为，考虑到监察委员会的特殊性以及我国反腐败工作的严峻性，再加上部分职务犯罪案件敏感程度较高、政治性较强，不宜对监察委员会所有的调查活动都进行监督。否则，如果对监察委员会“掣肘”太多，可能就会影响监察委员会集中统一、权威高效开展反腐败工作。借鉴检察机关对公安机关侦查活动的监督模式，检察机关可以通过以下途径对监察委员会的调查活动进行监督：其一，通过在监察委员会留置场所设立派驻检察室，对监察委员会留置期间的调查活动进行监督。由于留置是监察委员会能够采取的最强有力的调查措施，其虽不属于《刑事诉讼法》规定的强制措施，但是其限制被调查人人身自由，且最长可达六个月，在强度上与《刑事诉讼法》规定的强制措施并无二致，需要接受外部监督。然而，根据我国《监察法》等规定，一旦被调查人被监察委员会采取留置措施，在留置期间，律师不能介入，其他国家机关也无法介入，这样就使得监察委员会在留置期间的调查活动不受外部监督，就可能会发生以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员等情形。对此，可以考虑借鉴检察机关在看守所设立派驻检察室的做法，在监察委员会留置场所设立派驻检察室，由其以派出检察机关名义开展检察监督工作，通过畅通被调查人举报、控告、申诉渠道，及时发现监察委员会在留置场所开展的非法调查活动，并以发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会及时纠正非法调查活动，以保障被调查人的合法权益。其二，检察机关通过对监察委员会移送案件的依法审查、批准逮捕、提起起诉，发现监察委员会的调查活动存在违法情况的，可以发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会纠正违法情况。其三，根据《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》，进一步健全检察机关提前介入职务犯罪案件的衔接程序机制，使检察机关根据案件需要，派员参加监察委员会对于重大、疑难、复杂职务犯罪案件的调查活动，既可以帮助监察委员会提前审查和固定证据，也可以对监察委员会调查活动进行监督。如果检察机关发现监察委员会在调查活动中的违法行为，应当及时通知监察委员会予以纠正。其四，检察机关通过审查监察委员会移送的证据，严格适用非法证据排除规则，可以对监察委员会调查活动进行实质性监督。如果检察机关发现监察委员会在调查活动中有非法收集证据行为的，应当及时向监察委员会提出纠正意见。

    （三）由检察机关对监察人员职务犯罪进行立案侦查

    为了强化对监察委员会的检察监督，除了应由检察机关对监察委员会的立案和调查活动进行监督外，还应借鉴我国《刑事诉讼法》第19条的规定，依法赋予检察机关对监察人员职务犯罪的立案侦查权，即由检察机关对监察人员的职务犯罪进行立案侦查。其理由主要在于：其一，可以有效解决监察委员会自我监督的弊端。根据我国《监察法》第15条的规定，监察人员涉嫌职务违法和职务犯罪的，由监察委员会自己进行立案调查，这就不可避免具有自我监督的弊端。而引入外部监督主体，由检察机关对其立案监督、调查活动监督以及诉讼监督中发现的监察人员利用职权实施的犯罪进行立案侦查，则可以发挥检察机关法律监督机关优势，通过检察权制约监察权的途径，加强对监察委员会的有效监督，有效避免监察委员会自我监督的弊端。需要说明的是，由于监察委员会办理的职务违法案件并不需要移送检察机关依法审查、提起起诉，而是根据自己调查结果，依法作出相应处置，因而，监察人员涉嫌职务违法的，仍应由监察委员会依法立案调查。如果监察委员会在调查过程中，发现监察人员涉嫌职务犯罪的，则应移送检察机关立案侦查。其二，有利于强化检察机关法律监督机关的地位与权威。2018年我国《刑事诉讼法》修改时，之所以依法赋予了检察机关部分职务犯罪侦查权，就是为了发挥检察机关作为法律监督机关对诉讼活动实行法律监督的职能与优势。而如果由检察机关对监察人员的职务犯罪进行立案侦查，不仅符合检察机关法律监督机关的定位，还可以使检察机关监督的触角进一步延伸，监督的领域进一步拓展，从而有利于强化检察机关法律监督机关的地位与权威，平衡检察权与监察权的关系。其三，有利于节省司法资源。检察机关在开展法律监督工作中容易发现监察人员涉嫌职务犯罪的问题线索，此时若由检察机关直接立案侦查，往往条件更为便利，效率更强，证据更容易搜集，案件事实更容易查清，可以节省大量司法资源。其四，可以增强检察机关对监察委员会监督的刚性，确保对监察委员会检察监督取得实效。如果检察机关只能通过发放《纠正违法通知书》《检察建议书》等方式，建议监察委员会自行纠正违法情况的话，其很可能会面临监督乏力、监督效果不能保证的困境。过去检察机关作为法律监督机关，其监督效果之所以能得到保证，重要原因之一就是检察机关掌握着职务犯罪侦查权，可将职务犯罪侦查权作为法律监督的保障手段。所以，检察机关通过对监察人员职务犯罪进行立案侦查，就能对监察人员是否依法履行职务进行监督，就能增强检察机关对监察委员会监督的效果。

    结语

    党的二十大报告指出：要“加强检察机关法律监督工作。”而强化对监察委员会检察监督则是加强检察机关法律监督工作的重要体现。但是，强化对监察委员会检察监督不能妨碍监察委员会集中统一、权威高效的开展反腐败工作，否则，国家监察体制改革的目标就无法实现。因而，我们必须要正确处理好强化对监察委员会检察监督与保障监察委员会依法独立行使监察权的关系，既要保障监察委员会依法独立行使监察权，能够集中统一、权威高效的开展反腐败工作，又要使监察委员会受到有效的监督，避免监察权的滥用。这就要求我们进一步深化国家监察体制改革，对国家权力体系再配置、再优化，平衡监察权与检察权等其他“四权”的关系，贯彻落实我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款，以对监察权形成实质约束。