第302章 检察侦查权的制度逻辑与时代走向 (1/2)

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    【内容摘要】检察侦查权与检察机关在历史上相伴相生，我国的检察机关享有侦查权早于其获得“法律监督机关”的宪法定位，二者并不存在先天关联性。在宪制体系中，检察侦查权是侦查权配置的总体逻辑和检察机关基于自身发展的内在逻辑交融建构下的产物。受到宪法实施过程中“法律监督机关”之功能定位的影响，检察侦查权逐渐由“追诉型”侦查权演变为“监督型”侦查权，这种转型对维护检察机关的宪法定位和保障检察权的统一行使和有效运行起到了重要作用。以“监督型”侦查为目标导向，检察机关应紧紧围绕“法律监督机关”的本位对检察侦查权进行体系化建构，在此基础上重组独立的侦查部门和侦查队伍。在完善党和国家监督体系的时代背景下，还须探索检察机关在检察侦查活动中监督监察机关的路径。

    【关键词】检察侦查权 法律监督 “监督型”侦查权

    文章来源：《政法论丛》2023年第4期

    因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

    2018年，随着国家监察体制改革的大幕拉开，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）陆续修改。在立法者的操刀之下，随着“法律监督的兜底性保障手段”的职务犯罪侦查权之剥离，检察机关在我国宪制结构中的地位受到了一定挑战。对此有学者表示，人民检察院的刑事诉讼监督职能或许就此终了，法律监督之名恐仅只剩行政监督与诉讼监督之实。然而，柳暗花明之处却在于修改后的《刑事诉讼法》为检察机关保留了一定程度的侦查权，这一巧妙的政治设计为深化司法体制改革中检察机关全面依法履行侦查职能奠定了规范根基。我国早先对于检察侦查权的研究已有相当基础，检察侦查理论在中国特色社会主义检察理论体系中占有重要位置。以2018年《宪法》及相关法律的修改为“分水岭”，2018年之前，相关研究主要聚焦于检察侦查权中的职务犯罪侦查权形成了断面性的系统论证体系。2018年之后，学界与业界主要围绕保留检察侦查权的必要性、 “新”检察侦查权体系的建立健全、具体检察侦查职权的程序设计三个方面展开研究。相关研究着实取得了一定成果，但也有基础理论薄弱、实体法支撑力度不足的窠臼。这些映射有余、反射不足的前提性问题若不能得到很好的解决，后续改革的推进将缺乏必要的理论依托，最终检察侦查权仍可能是制度木桶中那块恼人的“短板”。史家钱穆有云：“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立；它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身；渐渐地在创立”。诚如斯言，检察侦查制度亦是如此，其创立与变迁存在一定的制度逻辑。本文写作之目的在于通过制度回溯和法理研析，找寻中国特色社会主义法治体系中检察侦查权中的制度逻辑，并试着求索深化司法体制改革关口下检察侦查权该何去何从。

    一、中国特色检察侦查制度考

    作为一个“尚未完成的机关”，我国检察机关的权力内涵别具一格，其体系之繁复实乃世所罕见。着眼于法制史，我们会发现，检察侦查权的范围是随着国家法制健全和检察侦查工作的开展而逐步明确的。检察侦查权究竟是否理应属于检察权的子权力，对这一问题的解答需要对我国检察制度史进行回溯，在中国特色社会主义检察制度的历史长河中找寻检察权与侦查权的渊源与羁绊。

    （一）蹒跚起步：融入革命血脉的检察侦查（1949-1977）

    我国检察制度继受自前苏联，深受“一般监督”思想影响。为维护苏维埃政权的法制统一，列宁对于检察院的定位为其“本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关无一例外”。列宁的这种主张与我国历来“巡天代狩”而“分督百僚，职无不察”的御史监察制度不谋而合。虽然苏联早期的《检察监督条例》《苏联检察院条例》等组织法并未直接言明检察机关具有侦查权，但《苏联检察院条例》第4条第2项明确规定了检察院“追究刑事责任”。法律文本中苏联检察院的侦查权最早可以在1934年发布的《关于中央及地方检察机关的改组命令》中得以查实，该命令规定，“在苏联检察中及副检察长之下…设立要案侦查员”。

    在新中国成立之前的新民主主义革命时期，苏区的中央工农检察部等机构实际已经在行使侦查权。新中国成立后，检察机关继续享有着侦查权。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（下称《试行组织条例》规定最高人民检察署“对刑事案件实行侦查”。在“五四宪法”颁布的次日，共和国第一部检察组织法被通过。1954年《人民检察院组织法》呈现出较多“苏式检察构造”的特点，该法在继续肯定“一般监督”的基础上，承袭和延续了《试行组织条例》中“对刑事案件实行侦查”的立法语言，这也标志着新中国检察侦查体制的基本确立。1956年3月召开的第三次全国检察工作会议是检察侦查制度发展的一个关键时间节点，这次会议将侦查工作确定为了检察业务的建设重点和当年主要工作任务之一，检察侦查工作的建设进入了新阶段。随后举行的全国侦查工作会议中，时任最高人民检察院副检察长李时英突出强调了检察侦查权的重要时代意义，他指出“健全检察机关的侦查工作不仅是有必要的，而且是可能的”。同年8月，最高人民检察院颁布了《各级人民检察院侦查工作试行程序》，该文件对检察机关的侦查工作从提起刑事案件、侦查、侦查终结三个方面作了系统设计和明确规定。在最高人民检察院对该文件的说明中，可以发现起步初期检察侦查工作法制化程度是较为薄弱的，“部分侦查工作人员对待这一工作抱着消极态度”，他们认为“过去没有程序也办了案，而且办的快”“侦查程序仅是一些文书格式”，由此该文件出台的目的是在“‘合法敏捷’地向犯罪份子进行斗争”的同时“更加确切地遵守国家法制”。检察机关侦查案件受理范围也为随后发布的《关于公安机关、人民法院、人民检察院受理刑事案件的临时办法（初稿）》所明确，主要是经济犯罪和职务犯罪，而一般刑事犯罪的管辖权则属于公安机关。

    好景不长的是，从1957年反右斗争扩大化开始，检察机关自行侦查范围不断收缩。1962年，两高一部发布了《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》，检察侦查范围被缩减至国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等犯罪。文化大革命时期，包括检察侦查在内的全部检察职能被群众专政指挥部、公检法军事管制小组和人民革命委员会保卫组取代行使。最后，“七五宪法”确定将“检察机关的职权由各级公安机关行使”，至此检察机关已被事实撤销，检察侦查活动也随之归于沉寂。

    （二）扶摇直上：检察侦查制度走向辉煌（1978-1996）

    1978年的春天，乍暖还寒，“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极端重要性”，有着承前启后、拨乱反正特质的“七八宪法”出台，人民检察制度得以恢复与重建。次年，我国第一部《刑事诉讼法》出台，该法第13条明确了检察机关的侦查权，紧接着通过的1979年《人民检察院组织法》再次对这一权力进行了立法确认。在第七次检察工作会议关于《人民检察院组织法》的立法讨论中，是否为检察机关配置自行侦查权实际有两种不同声音：否定意见认为检察侦查“既无人力，也无设备，实际搞不起来”，持赞成意见者则在肯定检察侦查必要性的同时，主张“‘直接受理的案件’的范围和界限要明确划分，以免与公安机关分工不清”。最后，正式颁布生效的法律还是将检察侦查权保留了下来，这充分说明了立法者和当局对检察侦查工作的积极作用持肯定态度。

    此外，在1979年《人民检察院组织法》修订中，此前检察机关“一般监督”的定位为“法律监督”所取代，随后“法律监督机关”定位被“八二宪法”所确认而延续至今。值得揣摩的是，在“五四宪法”到“七八宪法”之间“一般监督”周期内，检察机关并未开展大范围的刑事侦查。相反，从1979年《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》两法出台到“八二宪法”正式出场，检察侦查范围却并未受制于宪法文义上监督范围的收窄，侦查权限反而因为机动侦查权的获取而不降反增，进而呈现出一种监督和侦查的“非对称性”局面。事实上，检察系统内部对此形势早已有着非常清晰的自省和认知，即检察侦查工作“不能完全不做，但是也不能多做。所谓‘不能完全不做’，是因为：在法律上检察机关有这个职权；事实上，也有一些案件，公安、法院没有管，需要检察机关直接受理；而且党委有时交办一些案件，群众也直接向我们控告一些案件，检察机关不管是不对的”，而“所谓‘不能多做’，是由于“‘自行侦查’搞多了，势必影响检察机关的主要职能”。随着1979年《人民检察院组织法》的出台，在摆脱了“一般监督”这一历史桎梏后，这一时期立法者之所以赋予检察机关较为能动的侦查权，其目的在于保证检察机关作为“法律监督机关”的权威，确保检察机关具备充分手段与条件行使检察权，以完成维护法制统一和法律正确实施。

    此时，检察侦查权并未被视为一项独立的检察职能。以经济检察为例，对于经济犯罪，检察机关实行的是由侦到捕再到诉的“一条龙”办案模式。在此种情形下，包括侦查在内的各项检察职能实际统一到了“法律监督”整体过程中。1989年全国第一个反贪污贿赂局在广东省检挂牌，首次实行侦查、批捕、起诉分开的制度，自此全国各级检察院侦查部门不再自行决定逮捕和起诉，从而实现了检察机关内部侦查职能与非侦查职能的严格区分，检察侦查职能开始实现独立化，这也是检察侦查制度走向鼎盛的风向标。“不到半年的时间内，全国14个省级检察院，55个地市级检察院，100多个县、区级检察院相继建立了反贪局”。随着组织调整和统一指挥，检察侦查办案力量得到极大的充实。据统计，此时检察侦查案件范围可达35种之多。从案件量来看，在1988-1993年的五年时间内,全国检察机关单就贪污贿赂犯罪就立案侦查了件。相比之下，二十年后的2008-2013年期间，全国检察机关立案侦查的案件总数才刚跃过20万的门槛。由此来讲，将这一时段称为检察侦查权的鼎盛期毫不为过。然而，盛世之下的隐忧在于：反贪局的成立固然突出了检察侦查权的独立属性，但却无形之中割裂了检察侦查权与法律监督的关系，这为后续立法对检察侦查权的削弱埋下了伏笔。

    （三）风雨飘摇：机遇与挑战并存（1997至今）

    自1996年《刑事诉讼法》修改至今，各类检察侦查职权受到了不同程度的削弱。在展开本部分的论述之前，不得不提起的是上世纪90年代初在我国法学界兴起的“正当程序”思潮。正当程序原则舶来自英美法系，该原则要求整个刑事追诉过程中始终须存在控、辩、审三方的相互制衡，具体落实至检察场域则要求同属于追诉手段的侦查与公诉职能“原则上应分开运用，但特殊情况下可以混合运用”。几乎从这一时段开始，业内业外对检察侦查权的质疑之声不绝如缕，这种学理上的主张也为1996年《刑事诉讼法》中削弱检察侦查权提供了相应论据，持更为激进的观点者如我国着名宪法学家蔡定剑先生，他认为1996年的改革并不彻底，检察机关在此基础上应彻底放弃直接侦查权。

    总体上看，1996年《刑事诉讼法》在前一阶段的基础上进一步明确了公诉等检察职能的功能面向，即“人民检察院依法对刑事诉讼实现法律监督”。在这一教义的影响下，检察侦查范围被调整以使其更能体现出刑事法律监督的性质。就机动侦查权来说，自1996年《刑事诉讼法》为其加上了“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”和“经省级以上人民检察院决定”的前置条件后，机动侦查的适用率大幅降低，在司法实践中几乎“名存实亡”。随着2018年《刑事诉讼法》的出台，检察机动侦查的范围继续缩小，仅限于“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。究其原因，是因为以史观之检察机动侦查活动是毁誉参半的。一方面，机动侦查对于保障法律监督和维护公平正义的确非常重要。例如，1995年，张思卿检察长在当年最高人民检察院工作报告中提到过这样一个案例：江苏省沛县有一刑满释放人员丁某，其于不到两年的时间内先后作案15起，打、刺、烧伤18人，却只被有关部门处以劳动教养三年。沛县人民检察院得知情况后依法直接立案侦查，提起公诉。最后，丁犯被一审判处死刑。然而，另一方面，机动侦查权也存在被滥用的迹象，例如在1993-1994年开展的“打假运动”中，由于地方财政吃紧的原因，部分地方的检察机关热衷利用机动侦查办理打假、打走私等案件，这导致机动侦查严重偏离了法律监督的轨道，这为后续法律对该职权的“五花大绑”埋下了“祸根”。

    自行侦查权的发展则呈现出波动的特点。根据1996年《刑事诉讼法》的规定，检察自行侦查的范围囊括了“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪”，但是由于次年修改的《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）对有关罪名的修订，实际上自行侦查的范围反而扩大了。虽然该立法在2012版的《刑事诉讼法》中得到保留，但好景不长的是，随着2018年监察委员会的横空出世，检察自行侦查的受案范围仅剩无几，而且与监察委员会的管辖范围有一定重合，从现实来讲发力空间非常有限。

    通过上文对于检察侦查制度史的梳理，我们可以大致总结出以下几点结论：第一，尽管在不同的历史时段受到不同质疑，但实事求是地看，检察侦查制度与我国检察机关的历史是相伴相生的，是中国特色社会主义检察制度重要组成部分，与我国政治体制相符合。为检察机关配置侦查权的做法源自于革命时期，在新中国成立后，无论是“一般监督”还是“法律监督”时期，只要检察机关建制存在，检察机关就具备一定的侦查权。所以，检察侦查权层面的问题从来都不是“是或否”而是“多或少”。正如有学者所言：“主张取消检察机关自侦权乃至根本取消检察机关的侦查权、将其改造成一个纯粹的起诉机关的观点是对现代检察制度创生、发展的原初目的和根本任务缺乏清醒的认识与准确的把握”。第二，检察侦查权对于维护检察机关的权威乃至我国的国体起到了非常关键的作用，其肇始于新民主主义革命中扞卫初生的人民民主专政所需，在“八二宪法”出台后的转型时期里对维护“法律监督机关”的宪制定位以及检察权的权威是必不可少的。纵览历史，该权力的扩张和收缩都呈现出鲜明的时代性与政治性。例如在新中国成立初期，检察侦查的重点是打击破坏社会主义建设和社会主义改造的犯罪分子，但在改革开放后，经济建设时期的检察侦查工作的重点则转向了职务犯罪案件。从发展态势来看，该权力法治化程度是随着时间发展而不断增强的。第三，检察机关拥有侦查权早于“法律监督机关”转变为立法语言，因此二者并不存在先天意义上的关联性，至少在“八二宪法”出台之初，“法律监督机关”这一概念很难为检察侦查权的行使提供具体、清晰的规范指引。但在“法律监督”成为宪法概念后，检察侦查制度的发展显然受到了这一教义的影响，这一点可以从1996年《刑事诉讼法》的修改中得以查实。现如今，对二者之间的关系进一步解释需要着眼于“八二宪法”出台后这四十年间“法律监督机关”教义化的进程之中。

    二、检察侦查权的制度逻辑

    立足于当下时境，检察侦查权欲重整旗鼓，亟需找准自身立足的理论根基。此前，我国一些专家学者主张由法律监督入手，将检察侦查权解释进入法律监督的权力框架，他们认为“侦查权从属于法律监督权，是实行法律监督权的重要手段，是为法律监督服务的”。从法理上讲，这种观点强调监督之原初旨意即具有追诉性，所以监督的基本形式之一可表现为对违法者的强制揭露和移交裁决，从而涵盖了检察侦查活动。然而，这种解释路径却造成了侦查权独立价值的剥离，在面对“为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉就不是法律监督”的诘问时似乎有些站不住脚。本文的观点是：今天我们所看到的检察侦查权实为国家权力架构中侦查权配置的总体逻辑和检察机关基于自身发展的内在逻辑交融建构下的产物。

    （一）侦查权配置的总体逻辑

    无论是从分权还是从分工角度来讲，侦查权都不适宜为某一机关所独占。在世界范围内，侦查权由多个机关“共享”是一种趋势，我国也盖不例外，在我国包括《宪法》在内并没有哪一部法律规定哪一国家机关为专门的“侦查机关”。2018年《宪法》修改后，我国侦查权力配置格局呈现为“以公安机关侦查为原则，以其他机关侦（调）查为例外”的并列侦查模式。也有学者将这种格局称为之“三察鼎力”。无论如何界定，殊途同归的是这是一种各侦查主体彼此独立，但是在权力运行上又相互连接、同步运行的格局。本文认为，这种侦查格局中蕴含着三层逻辑：第一层逻辑体现在侦查权力的归属上，即最高权力机关对不同国家机关授予侦查权，此乃侦查权的第一次分配；第二层逻辑体现在不同侦查主体的侦查权限和侦查范围的设定上，即这些主体对哪部分案件享有哪些侦查职权以及不同的侦查程序是如何衔接的，这是侦查权的第二次分配；第三层逻辑事关侦查权的制约监督，即从权力制约角度对不同主体的侦查权进行第三次分配，使其在互相配合的基础上实现互相制约。此三重逻辑层层相扣，互为表里。

    在“八二宪法”的“权力分工”格局中，侦查权并不享有同检察机关的检察权、审判机关的审判权等“六权”那样在宪法中作为第一性权力的同等地位。《宪法》并未有任一字句提及“侦查”或“侦查权”，相关职权基本都是由法律来规定和细化实施，此举也符合宪法只作概括性规定而由代议机关通过立法将宪法中关于国家机关条款转变成明确具体规范的立法惯例。而且在相关立法中，作为次级权力的侦查权并未直接因其行政属性被直接归于行政机关，除行政机关外，相关侦查职权还分散在检察机关、监察机关、军事机关中，但是立法对这些主体授权逻辑和授权形式均有一定差异。具体体现在以下几个方面：第一，为国务院分支下公安机关等行政部门配置侦查权的逻辑固然在于从权力运行的方式来看，侦查权具有浓厚的行政色彩。但不可否认的是，属于独立刑事诉讼职能的侦查权也具备一定司法属性。在根本法上，公安机关行使侦查职权的依据为《宪法》第135条规定的公、检、法三机关办理刑事案件的分工负责原则，而公安机关相关侦查职权是由《人民警察法》《刑事诉讼法》所具体授权。第二，作为新晋宪法主体的监察机关，立法为其配备调查职权的逻辑在于机构职能重整，即“整合反腐败资源力量…构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”的需要。这种职务犯罪调查权却因“纪监互融”的现实与政党内部违纪审查权混为一体，但这种新生的审查调查权并不属于传统国家法理论上的侦查权范畴。第三，军队机关作为我国宪制结构上的独立分支，因其自身敏感性和特殊性致使自建军以来的军人犯罪案件一直都由军队保卫部门负责侦查，这种侦查职权自成一体，具有高度的封闭性。第四，检察机关虽通过《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》获得了侦查职权，但在“法律监督机关”宪制机构定位下该项权力的“阿基米德支点”却与公安侦查、监察调查大相径庭，从而面临一定的合宪性审视。

    在将侦查权派分至不同侦查主体后，侦查权的二次分配层面更加关注侦查权行使的效率问题，即如何通过对某一主体配置多少侦查权来达到侦查权运行的最优。这种“功能优化”的立场可细化为以下两点：一是专门侦查，即将大部分侦查权赋予某一机关，再为该机关配备最多的侦查人员和侦查工具，使该机关能够集中绝大部分的侦查人力和物力资源来侦查绝大部份案件。在该原则指导下，我国一般刑事案件由公安机关主要侦查，职务犯罪案件则由监察机关主要调查。二是有利侦查，即出于便利性的考量，需要某些更具亲历性的机关负责对某一特定类型案件的侦查，例如由监狱负责对罪犯在监狱内犯罪的案件侦查，以及海关总署对走私犯罪案件进行侦查。但上述两点并不能解释监察机关问世后为何还要给检察机关配置侦查权这一问题。

    第三层逻辑的规范基础为《宪法》第140条和第127条确立的刑事案件和职务犯罪案件的“互相配合，互相制约”原则。在前两层逻辑分别确立了侦查主体权力来源的正当性和侦查效率的绩优性后，侦查权的第三次分配考量的是通过分工制约来确保侦查权整体运行上的正义性，实现侦查活动中秩序与自由价值的平衡。例如检察机关获得自行补充侦查、机动侦查权的考量便是对公安机关进行掣肘，防止因专权导致刑事侦查权力行使的肆意。另外，监察机关获取职务犯罪调查权的一部分原因在于“检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效监督机制”，所以需要将这部分权力转移到其他机关当中。

    （二）检察侦查权的内在逻辑

    通过前文对侦查权总体配置逻辑的概括讨论，我们可以发现，检察侦查权的配置并非能与公安机关、监察机关一道归入专门侦查之列，并且也不是有利侦查的选择。从表面上看，检察机关享有侦查权这一事实似乎与我国刑事诉讼中各机关管辖选择与优化分工的逻辑相抵牾。究其原因，是因为侦查权总体配置所采取的是一种追诉色彩浓厚的纵向权力分配视角，具体考虑的是如何将必要的侦查资源与侦查手段赋予相应的侦查主体，使其能够在高效追诉犯罪的同时，兼顾保障被追诉人的合法权益。在此逻辑下，对公安机关这一主要侦查主体进行权力制约的需求固然能够解释为何检察机关能够享有机动侦查这一职权，但并不能回答其为何能在相当长的时间里一直享有自行侦查权的问题，这也是为什么监察体制改革之前检察机关职务犯罪侦查权的合宪性饱受业界诟病的原因。当下检察侦查在实践中屡屡突围不成的根本原因亦是在此，即并未解决检察侦查权配置的内生性问题：如何在自体逻辑上回应作为“法律监督机关”的人民检察院何以能够享有侦查权。

    本文主张在充分理解立法原旨基础上，既围绕检察机关的宪法定位，但不过分拘泥于八二宪制的某些定见来讨论检察侦查权与“法律监督机关”之间的联结。机缘巧合的是“法律监督”概念在我国的首次出现正是在1956年最高人民检察院制定的《〈各级人民检察院侦查工作试行程序〉的说明》中，该文件详细指明“人民检察院是国家的法律监督机关”，这是二者在法制史中产生的第一次牵连。由于此时“法律监督”并没有正式进入法律体系，因此严谨讨论“法律监督”概念的教义内涵需要进入到首次将人民检察院确定为“法律监督机关”的1979年《人民检察院组织法》的立法背景当中。根据该法出台之际彭真代表全国人大常委会作的权威性立法说明，其虽肯定检察机关作为“法律监督机关”的机构定位和法律监督机关是维护国家法制统一的机关，但并没有指明维护国家法制统一的方法。根据前文对历史的梳理，姑且可以将检察侦查工作的开展看作是维护国家法制统一的手段之一。尔后，“法律监督机关”的定位经由“八二宪法”正式确认因而具备了宪法意义，但遗憾的是“八二宪法”仍未赋予“法律监督”一个明确定义。从现实来说，“八二宪法”这种确认式做法主要基于“可改可不改的则不改”的立法思路而沿袭了1979年《人民检察院组织法》的规定。在制宪的过程中“检察院的建制、地位或职权，完全不是重点”。根据彭真的想法：包括检察机关在内的各个国家机关“都由全国人大产生并对它负责，受它监督。全国人大、的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的... -->>

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